11 de febrero de 2015
La exclusión de millones de trabajadores tras la crisis de 2001 puso en evidencia la necesidad de implementar políticas públicas para garantizar la cobertura universal. Alcances de la nueva moratoria.
Adultos mayores. En cinco años se incorporaron al régimen más de dos millones y medio de beneficiarios. (Télam)
En setiembre pasado, tras ser aprobada en ambas cámaras, se promulgó la ley 26.970 de regularización previsional, más conocida como nueva moratoria previsional, que amplió la aprobada en 2006 y que beneficiará a más de 470.000 personas que hasta el momento estaban excluidas del sistema por no reunir aportes suficientes o directamente por no contar con ninguno. Por ejemplo, Patricia festejó sus 60 años en 2014, es decir, nació en 1954. Cumplió 18 años –edad promedio para comenzar a aportar– en el convulsionado año 1972. Con la moratoria previa, Patricia podía cubrir solo 21 años de aportes, sin llegar a sumar los 30 necesarios para jubilarse. Con esta nueva ampliación –que extiende ese plazo hasta diciembre de 2003– podrá iniciar los trámites para jubilarse.
El objetivo de la segunda etapa de inclusión previsional pretende garantizar jubilación y cobertura médica para el 100% de las personas en edad de jubilarse –mujeres de 60 años y hombres de 65 años–, previo otorgamiento por parte de la Administración Nacional de la Seguridad Social (Anses) de un certificado con «parámetros patrimoniales».
«Entre los años 2003 y 2011, el número total de jubilados se duplicó llegando a más de 4 millones y medio de beneficiarios. Esta extensión implicó un aumento de la cobertura, que pasó del 66% en 2003 al 92% en el año 2011», señalan en su trabajo Evolución reciente del sistema previsional argentino y su impacto en la pobreza de los adultos mayores los economistas Mariana Benigni, Ariel Lieutier y Gustavo Ludmer. Y agregan: «La ampliación de la cobertura es perceptible a partir de 2006, cuando se puso en marcha la Moratoria Previsional. Entre el cuarto trimestre de ese año y el primero de 2007, tuvo lugar la mayor incorporación de beneficiarios por moratorias. El número de beneficiarios para esos dos períodos ascendió a 1 millón, mientras que desde su inicio hasta el segundo trimestre de 2011, totalizaron 2.652.560», que en su mayoría accedieron al haber mínimo.
Un largo camino
La reforma previsional del gobierno de Carlos Menem, implementada en 1994, reestructuró por completo el sistema jubilatorio, al reemplazar el antiguo modelo de reparto y administración pública por un sistema mixto y paralelo que incluyó cuentas de capitalización individual y administración privada. El sistema quedó dividido en dos subsistemas independientes. Uno público, de reparto con un nuevo mecanismo de cálculo de los haberes que asociaba el importe del beneficio estrictamente a la historia contributiva de cada trabajador. Y otro, un subsistema privado, basado en la capitalización de las contribuciones de los trabajadores en cuentas individuales. A esto debe sumarse –sostiene la socióloga especialista en seguridad social, Camila Arza en su trabajo La política previsional argentina (1944-2002)– la nueva política de reducción de las contribuciones patronales, estrategia para enfrentar la recesión de 1995 y para incentivar la contratación de personal en un contexto de desempleo muy alto, profundizando así la fragilidad financiera del sistema previsional. No solo se privatizó parcialmente la administración previsional, sino que además, y esencialmente, se traspasaron los riesgos a la esfera del trabajador como individuo. «El sistema se convirtió en un mecanismo regulado para organizar los ahorros individuales, reemplazando la solidaridad intra e intergeneracional por la potestad individual de costos y beneficios», sostiene Arza. Y presenta porcentajes y conclusiones: «Mientras que en 1995 aproximadamente el 85% de los hombres mayores de 65 años recibían beneficios previsionales, el porcentaje descendió a 71% en 2004, una pérdida de 14 puntos porcentuales en solo 10 años (entre las mujeres la pérdida fue de 10 puntos porcentuales en el mismo período). Esta realidad evidencia las limitaciones intrínsecas del sistema contributivo para ofrecer cobertura universal en el contexto del mercado de trabajo argentino».
Así, la reforma neoliberal del sistema previsional condujo a la exclusión de amplias franjas de la población, profundizó la brecha entre trabajadores formales e informales y limitó la universalización de derechos reforzando las desigualdades en la distribución de los haberes. Tal como señala el documento de trabajo del Centro de Investigación y Formación de la República Argentina (Cifra), La evolución del Sistema Previsional Argentino, «de esta forma, se erosiona la posibilidad de los regímenes previsionales de funcionar como herramientas políticas para garantizar una redistribución de ingresos al interior de las sociedades, tanto entre las generaciones presentes y futuras como entre los sectores de distinto nivel de ingresos. Resulta claro, entonces, que mientras las consecuencias de la reforma previsional de 1994 fueron marcadamente negativas para los ingresos del Estado y de la clase trabajadora, esto no fue así para el sector financiero y el capital concentrado local e internacional, beneficiados por la proliferación de negocios financieros».
Cambio de régimen
La crisis política, económica y social de 2001 no hizo más que desnudar el agotamiento de un modelo que tenía como eje el beneficio para unos pocos y la pobreza para las mayorías. En 2003 el país heredaba en materia previsional un régimen mixto, con 2 millones de beneficiarios y una tasa de cobertura de casi 66%. Con un 22% de desocupación (sin contar los beneficiarios de planes sociales), casi un 50% de empleo no registrado y una tasa de pobreza del 48% para el total de la población, «era pertinente dudar de las competencias del mercado en materia redistributiva», sostienen Benigni, Lieutier y Ludmer.
En este contexto, el Ejecutivo nacional puso en marcha dos medidas: el Plan de Inclusión Previsional y la creación del Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA). El Plan de Inclusión Previsional surgió «como medida de corto plazo para incorporar al ámbito de la seguridad social a aquellos adultos mayores que, castigados por los cambios registrados en el mercado de trabajo y en el sistema previsional en los 90 (el incremento en la edad jubilatoria y los años de aportes necesarios), se encontraban en una situación de vulnerabilidad social al no contar con un haber jubilatorio», puede leerse en un informe del Observatorio de la Seguridad Social. Este cambio en la legislación permitió que los trabajadores autónomos con problemas de regularización de aportes accedieran a un plan de facilidades para obtener un beneficio previsional. A este plan le siguió la promulgación de la ley 24.476 –aún vigente debido a su carácter de «permanente»–, que estableció un programa de facilidades de pago para aquellos trabajadores que adeudasen aportes a la ANSES hasta el 30 de setiembre de 1993.
Por otro lado, la creación en 2008 del Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA), a través de la ley 26.425, implicó que el sistema previsional volviera a concebirse como un régimen solidario financiado a través de la transferencia intergeneracional, poniendo fin al régimen privado en manos de las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones, las conocidas AFJP. Pocos meses después, en 2009, se implementó la Ley de Movilidad Jubilatoria, que determinó que los haberes jubilatorios se ajustarían en los meses de marzo y setiembre de cada año sobre la base de la evolución de un índice propio, sin depender de la decisión discrecional del Ejecutivo. Medida de gran incidencia que, junto con las moratorias y la creación del SIPA, transformaron la naturaleza del sistema previsional argentino, al mismo tiempo que despertaron profundos debates tanto en aquel momento como en la actualidad.
«La reestatización del sistema ha dado lugar a nuevos debates. Estos han girado, en especial, en torno al modo en que deben ser utilizados los fondos que administraban las ex AFJP y a la forma de aplicación de la movilidad jubilatoria para garantizar un incremento persistente y sustentable en el valor actual y futuro de los haberes jubilatorios», señala el documento de Cifra. Allí mismo también se demuestra que «los recursos que actualmente componen el Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS) –creado tras el traspaso de las AFJP al actual Sistema Previsional– no podrían ser utilizados para realizar un aumento significativo y sustentable en los haberes jubilatorios, ya que esto determinaría la descapitalización del mismo y la imposibilidad de sostener dichos aumentos en el largo plazo. Esto significa –agregan– que es necesario implementar otros mecanismos para garantizar dicho incremento sin volver al sistema deficitario». Pero qué mecanismo implementar para no convertir el sistema en deficitario y acercar los niveles de los haberes jubilatorios al 82% móvil. Cabe recordar que, de acuerdo con datos de Benigni, Lieutier y Ludmer, «mientras que en el año 2002 el 5% de los beneficiarios correspondía a la categoría de haber mínimo, en 2011 esta cifra trepaba al 75%».
«En este contexto –señala el documento de Cifra–, es de suma importancia revertir el otro aspecto central que acompañó la reforma previsional del año 1994: la reducción de las alícuotas de las contribuciones patronales. No solo porque esta medida implicó una cuantiosa pérdida de recursos por parte del Estado nacional a lo largo de los últimos 20 años, sino porque impide alcanzar en la actualidad un nivel de ingresos previsionales que posibilite un incremento sustantivo y sustentable de los haberes de la población pasiva en el mediano y largo plazo».
—Mirta Quiles
