27 de enero de 2022

Daniel Víctor Sosa

La jurista brasileña, radicada en Leeds, Inglaterra, es coautora de una investigación que objeta la legalidad del crédito otorgado por el FMI al Gobierno de Macri.

La ardua negociación del Gobierno argentino con el Fondo Monetario Internacional (FMI) por el crédito otorgado durante la presidencia de Mauricio Macri incorporó un nuevo elemento: la evaluación de que el acuerdo por el cual el organismo concedió el mayor préstamo de su historia, podría ser «nulo» o «anulable». Ese enfoque, de fuente académica, se sintetizó en un estudio de gran repercusión desde que se publicó a comienzos de enero. Sus autores son la brasileña Karina Patricio Ferreira Lima, investigadora de la Universidad de Leeds (Reino Unido) y el economista inglés Chris Marsh, exfuncionario del FMI, actualmente en la consultora Exante Data.
La jurista Ferreira Lima, entrevistada por Acción, argumenta que el FMI violó sus propias reglas al otorgar tamaño crédito en 2018 a la gestión de Mauricio Macri. Sugiere además una eventual acción ante la Corte Internacional de Justicia y advierte que mientras no se reformen las reglas sobre el control de capitales y el funcionamiento del sistema monetario internacional «las crisis de deuda son endémicas y van a seguir existiendo».

–Su evaluación jurídica del acuerdo stand by sostiene que «fracasó en todos sus objetivos centrales» y apoya esa conclusión en la denominada doctrina ultra vires. ¿Podría explicar sus alcances?
–El concepto de ultra vires viene del derecho societario, administrativo y constitucional de los Estados nacionales, y se convierte por esa vía en un principio del derecho internacional. La idea es que las personas jurídicas tienen capacidades limitadas en cuanto a lo que pueden hacer o no. Eso está establecido en sus instrumentos constitutivos. En el caso del FMI, el artículo 1 habla de sus propósitos y de su capacidad funcional de brindar apoyo a las balanzas de pago de sus Estados miembro. Pero, además, se fijan allí ciertas condiciones sustantivas para la concreción de sus operaciones.
–¿Es allí donde se detectaron las incongruencias que invalidan el acuerdo?
–La primera condición es que los recursos del Fondo solo se pueden poner a disposición con carácter temporal; la segunda es que el apoyo debe prestarse con las salvaguardas adecuadas; y la tercera dice que se debe acortar la duración y disminuir el grado de desequilibrio en la balanza de pagos del beneficiario. Lo que encontramos en relación al stand by de 2018 con la Argentina es que hubo una violación visible en dos de esos tres requisitos. Además de la ausencia de mecanismos de evaluación y de toma de decisiones razonablemente aplicables, para que el programa conduzca a una mejora de la balanza de pagos y a una baja en la duración del desequilibrio.
–El análisis considera que aquel acuerdo tiene carácter «inválido» y que podría ser «nulo o anulable». Pero esto es en términos teóricos, no es el criterio que se aplica en la actualidad en los organismos financieros.
–Hay indicios suficientemente manifiestos como para generar una duda razonable acerca de la validez del acto, que ameritaría una evaluación. Y en el trabajo discuto qué tipo de invalidez sería desde el punto de vista del derecho, que es bastante incierto. Lo que decimos es que el acuerdo sería potencialmente nulo o anulable.
–¿Podría el propio Fondo avanzar en esta definición?
–El FMI no tiene estructuras internas de revisión de sus actos. No hay un órgano judicial de apelación o político dentro del organismo, que uno pueda apelar sobre estas bases. Esto nos lleva al terreno general del derecho internacional público. La Corte Internacional de Justicia tendría la facultad de emitir una opinión consultiva sobre la validez del acto, y su carácter ultra vires, dada su jurisdicción respecto de la actividad de las agencias especializadas de Naciones Unidas, como es el FMI.
–¿Esa eventual decisión de la Corte Internacional sería vinculante?
–Sería una opinión consultiva, técnicamente no sería vinculante. De todas formas, en la práctica y por costumbre, esas decisiones se consideran como si fueran vinculantes. De todos modos, la Argentina por sí sola no tendría la posibilidad de llevar este pedido a la Corte. Tendría que hacerlo por medio de la Asamblea General de la ONU, para lo cual se requiere la mayoría simple. Serían necesarios los votos de 97 miembros. No obstante, como los países ausentes en la asamblea no cuentan, hubo casos en los que se aprobaron pedidos de opinión consultiva con 77 votos.
–La falta de un órgano de revisión de las decisiones del FMI, ¿no constituye un vacío sobre su propia responsabilidad y las consecuencias de sus políticas?
–La estructura de las instituciones de Bretton Woods –el Banco Mundial y el Fondo Monetario– excluye mecanismos para supervisar que se hagan responsables de sus actos. Estoy de acuerdo en la necesidad de una reforma estructural que prevea instancias de apelación. No sé si dentro del mismo organismo, porque podría haber un conflicto de intereses.
–El paper del cual usted es coautora recuerda que el FMI prohíbe utilizar sus recursos «para hacer frente a una salida de capitales considerable o continua». Una fuga evidente en el caso argentino.
–Nuestro argumento jurídico y económico gira alrededor de la falta de salvaguardas por parte del Fondo y señala que se puso foco exclusivo en la sostenibilidad fiscal, sin tener en cuenta la falta de ajuste externo. Es decir, la capacidad para generar divisas, dado que la deuda es mayormente en dólares. No se prestó suficiente atención a esto. Después, hubo supuestos muy poco razonables sobre la entrada de capital privado. Se preveía un ingreso extraordinario, cuando en la práctica se veía una fuga de capitales.

–¿Haber permitido esa fuga fue la principal razón del fracaso del stand by?
–El FMI «puede» requerir controles de capital a los beneficiarios de sus préstamos. No está obligado a hacerlo. Pero en base a su artículo 1, apartado 6, «debe» hacerlo si es razonablemente previsible que esos recursos se van a utilizar para sostener una salida importante y sostenida de capitales. De lo contrario, sería una violación de sus propósitos. En el caso argentino sostenemos que no hubo una evaluación razonable en cuanto a la gestión de los flujos de capital. Se obviaron las razones para ello. La Argentina tiene un problema histórico de fuga de capitales, como lo pudo comprobar la experiencia anterior del FMI, con el acuerdo de 2001. Sin embargo, no hubo ningún requerimiento de implementar controles de capital. Hubo una evaluación potencialmente negligente de la posibilidad de que esos fondos se fuguen.
–El estudio también menciona un «agujero negro» en la contabilidad, de unos 20.000 millones de dólares, cuya corrección no se contempló.
–Esa suma era el déficit relacionado con la política monetaria y no considerado en el acuerdo. Todo eso subestimó el problema de sostenibilidad de la deuda. En definitiva, el Fondo no tuvo en cuenta los factores que el mismo organismo recomienda que se consideren al aprobar el acceso excepcional a sus recursos.
–¿Podría incluirse al caso argentino como una muestra de las distorsiones e inequidades de la arquitectura financiera internacional?
–Precisamente, en mis investigaciones me interesa la intersección entre el sistema monetario internacional y las crisis de deuda soberana. Yo argumento que mientras este sistema no se reforme, las crisis de deuda son endémicas y van a seguir existiendo. Mi tesis doctoral se basa en la necesidad de un derecho de insolvencia soberana, pero al mismo tiempo abro la ventana de que hay que reformar las reglas jurídicas del sistema monetario internacional y sobre el control de capitales. En un próximo libro hablo sobre las jerarquías de monedas y cómo el poder monetario de los Estados influye en su capacidad de evitar las crisis de deuda. El sistema monetario es jerárquico y condiciona la vulnerabilidad a esas crisis. Esa desigualdad, ante la falta de un derecho de insolvencia, genera desigualdad global.