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El origen de los recursos

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Como en años anteriores, proyectos de suba del inmobiliario rural y urbano volvieron a generar resistencia de las entidades agrarias y de dirigentes de la oposición. Análisis de la estructura tributaria.

 

Recaudación fiscal. El gravamen a la propiedad urbana y rural es decisivo para las cuentas de las provincias. (Jorge Aloy)

El gobierno bonaerense remitió a la Legislatura  a principios de noviembre un proyecto de modificación de la ley impositiva, que preveía un incremento del 18% en el inmobiliario rural y urbano. La propuesta incluía además destinar los estimados 900 millones de pesos adicionales obtenidos por la actualización del tributo a reforzar el presupuesto en seguridad (equipamiento, mejoras salariales, policías comunales). Sin embargo, semanas después, y tras reunirse con la Mesa Agropecuaria Bonaerense –que ya había adelantado su oposición a la medida–, el gobernador suspendió la decisión de promover dicho incremento y abrió un período de discusión para buscar un acuerdo. No obstante, Daniel Scioli se preocupó por aclarar que la actualización se hará efectiva en el inmobiliario urbano. La iniciativa «frustrada» del gobernador también era rechazada por la mayoría de la oposición. El aumento del impuesto inmobiliario también fue propuesto por otros gobernadores como el cordobés José Manuel de la Sota, que mociona un incremento del 26% para las zonas urbanas y un porcentaje variable para el rural, según la superficie de los campos. Lo propio hizo Antonio Bonfatti, gobernador de Santa Fe, planteando un incremento del 25% en el inmobiliario rural. En ambos casos, las entidades ruralistas hicieron oír sus quejas. Con todo, el debate acerca del incremento (o no) del impuesto inmobiliario debería enmarcarse  dentro de una discusión mayor. La primera cuestión a responder es: ¿qué tipo de estructura tributaria quieren los argentinos? La mayoría de las fuerzas políticas declaman su predilección por la progresividad impositiva. Pese a la necesidad de una reforma integral, esa fue la tendencia de lo acontecido con el sistema tributario nacional durante los últimos años. El incremento del sesgo progresivo fue resultado de la mayor incidencia relativa de tributos tales como los derechos de exportación (retenciones) y el impuesto a las ganancias. No obstante, el comportamiento de la recaudación provincial transitó por caminos opuestos.
La fuente genuina de ingresos de los estados subnacionales es la cobranza de impuestos propios. En Argentina, la recaudación provincial apenas financia el 32% de los presupuestos de esas jurisdicciones. El cobro de regalías y algunos otros ingresos (tasas, cánones, multas, renta de la propiedad, venta de bienes y servicios) explican un 12% adicional. El resto es recibido vía coparticipación federal y mediante otras transferencias nacionales.
Ese promedio invisibiliza situaciones muy diferentes. Por ejemplo, la recaudación de impuestos propios de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires alcanza entre el 80% y el 90% de los recursos totales. En cambio, la recaudación provincial formoseña o riojana apenas alcanza para financiar el 5% del presupuesto local.
Los investigadores de la Universidad Nacional de General Sarmiento (UNGS), Alejandro López Accotto, Carlos Martínez y Martín Mangas, sostienen en El impuesto inmobiliario en Argentina y su contribución a la progresividad del sistema tributario consolidado, que «la media de la participación de la recaudación tributaria propia como proporción de los recursos totales en el período 2002-2011 únicamente superó la marca del 20% en las provincias de Mendoza (25%), Córdoba (29%), Santa Fe (30%), Buenos Aires (47%) y la CABA (82%). En la gran mayoría de las demás provincias argentinas, sus propios impuestos no les permiten, ni siquiera, financiar uno de cada cinco pesos gastados».
Los porcentajes reseñados nada dicen sobre la composición de la recaudación tributaria provincial. La cobranza tributaria subnacional se apoya en cuatro impuestos principales: ingresos brutos, inmobiliario, sellos y patentes (automotores, embarcaciones). En términos simplificados se puede clasificar como progresivos a los impuestos inmobiliario, sellos y patentes, y como regresivo a la imposición sobre los ingresos brutos.
Una comparación entre la evolución de la cobranza del principal impuesto patrimonial nacional (sobre los bienes personales) y el provincial (inmobiliario) arroja resultados sorprendentes. El primero apenas recaudaba, al momento de su creación, en 1991, un 3% de lo percibido en concepto de inmobiliario. En la actualidad, la recaudación de bienes personales es similar a lo ingresado en carácter de impuesto inmobiliario.
En ese sentido, López Accotto, Martínez y Mangas señalan que «la caída relativa de la recaudación por impuesto inmobiliario en el peso de la recaudación provincial aparece, por su magnitud y persistencia, como un fenómeno estructural, sin duda condicionado fuertemente por las políticas neoliberales implementadas durante la década del 90 y por la responsabilidad, fundamentalmente de las provincias, de no gravar la riqueza. Tal dinámica de pérdida de peso en el total recaudado no ha sido revertida, sino profundizada en lo que va del presente siglo». Así, la incidencia del impuesto inmobiliario en el total de la recaudación provincial retrocedió del 32% (en 1984) hasta el 7% actual. Ese porcentaje promedio registra fuertes variaciones entre las distintas jurisdicciones. Los valores  extremos se registran en la provincia de Entre Ríos, con el 18%, y la de Santa Cruz con el 2%. El resultante de este proceso es la disminución de la progresividad de la recaudación provincial. Los investigadores de la UNGS analizaron esa cuestión elaborando un Índice de Progresividad Tributaria Consolidada (IPTC). El estudio de la situación provincial revela una gran heterogeneidad. «Aún cuando la totalidad de las provincias han disminuido el valor del índice de progresividad tributaria con el transcurso de los años, el caso de la provincia de Buenos Aires resulta paradigmático, pues en 1984 presentaba el valor más elevado entre las jurisdicciones de nivel provincial (61%) y en el lapso 1984-2011 es la provincia que experimenta la disminución del índice de progresividad más relevante, ubicándose en 2011 en torno al 21%, siendo a esa fecha holgadamente superada por Entre Ríos (35%), La Pampa (32%), Mendoza (28%) y Corrientes (28%), así como por otras siete provincias. Sumado a la considerable caída en la progresividad tributaria registrada en la provincia de Buenos Aires, Santa Fe y Córdoba se destacan por la misma situación, magnificado en estos tres casos además, por su importante peso tanto en términos poblacionales como económicos. Por su parte, la progresividad tributaria del Estado Nacional creció fuertemente en el período, representando en 2011 más de dos veces y media lo que era en 1984», detalla el estudio.

Diego Rubinzal