Un actor fundamental

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Tras la reforma de su Carta Orgánica, la autoridad monetaria recuperó el papel en la economía real perdido durante los 90. Impulso al crédito y defensa del usuario.

 

Foto: Horacio Paone

Los bancos centrales cumplen un rol fundamental en el sistema financiero y la economía real de un país, y para llevarlo adelante se sirven de una serie de herramientas específicas. Si bien a nivel mundial la mayoría de las autoridades monetarias operan bajo el paradigma ortodoxo y, por lo tanto, tienen como eje principal la estabilidad de precios y el sostenimiento de su «autonomía absoluta», gradualmente comienzan a recuperarse herramientas de políticas gubernamentales que pugnan por poner en sintonía las metas de los bancos con objetivos más amplios, vinculados con el rumbo que sigue cada país.
En la Argentina, durante la vigencia del régimen de convertibilidad, el Central tuvo como principal objetivo la preservación del valor de la moneda, eliminándose –en consonancia con el paradigma neoliberal– otros que históricamente formaron parte de las metas de la institución, como «regular el crédito y los medios de pago a fin de crear condiciones que permitan mantener un desarrollo económico ordenado y creciente, con sentido social, un alto grado de ocupación y el poder adquisitivo de la moneda», presentes en la Carta Orgánica de 1973, que rigió hasta los 90. Aquel texto disponía «ejecutar la política cambiaria trazada por el Ministerio de Economía con asesoramiento del Banco Central», a la vez que establecía que «la actuación del banco se ajustará a las directivas que el Gobierno nacional, por intermedio del Ministerio de Economía, dicte en materia de política económica, monetaria, cambiaria y financiera».

 

Modelo neoliberal
La reforma de 1992 llevada adelante por el entonces ministro de Economía, Domingo Cavallo, fue un ejemplo de la institucionalidad derivada de las recomendaciones del Consenso de Washington, que instauró la independencia del Banco Central de la República Argentina, contrariando gran parte de su historia y la de otros países que establecen profundas relaciones entre la autoridad monetaria y el Ejecutivo. Los cambios tuvieron como objetivo adecuar el organismo a una nueva realidad y a las políticas implementadas por el Gobierno de Carlos Menem, que tuvo como uno de sus pilares la liberalización del sistema financiero. El Banco Central de la República Argentina (BCRA) actuaba entonces como una Caja de Conversión, donde la emisión monetaria estaba atada a la entrada de dólares, dejándolo sin posibilidad alguna de crear dinero a través del crédito al público o al sistema bancario y eliminando toda posibilidad de financiar al Gobierno. Mientras que en materia de política cambiaria, reducía sus funciones, ya que la convertibilidad establecía una paridad fija entre el peso y la divisa estadounidense, eliminaba las indexaciones y obligaba al Banco Central a respaldar «por lo menos el 100% de la base monetaria», que se sostuvo mediante la toma de deuda externa y alimentó el circuito de «valorización financiera», que se coronaba con la creciente fuga de capitales. En los considerandos del proyecto de reforma de la Carta Orgánica impulsado por el Poder Ejecutivo, se establecía que «la necesidad de estabilizar el signo monetario excede el marco de la equidad en la distribución de los recursos», intentado otorgarle a la restricción monetaria un valor superior a la distribución del ingreso.
No obstante, nuestro país no estuvo solo a la hora de adecuar el funcionamiento de su Banco Central al paradigma neoliberal. Entre 1989 y 1994, 32 países modificaron las normativas de sus autoridades monetarias para ponerlas en sintonía con el imperio del poder financiero mundial. A nivel regional, Chile, Colombia y México lo llevaron adelante en 1989, 1991 y 1994, respectivamente.
Este divorcio entre la esfera monetaria y la economía real eclosionó en nuestro país en 2001. Con el abandono del régimen convertible, el Banco Central recuperó cierta libertad para llevar adelante políticas cambiarias y monetarias activas, interviniendo mediante operaciones de mercado y regulaciones, que lograron estabilizar el tipo de cambio, anclar las expectativas y contener la inflación.
Sin embargo, tras la crisis económica y social, el funcionamiento de la entidad monetaria bajo parámetros neoliberales mostraba disfuncionalidades con las políticas macroeconómicas del nuevo Gobierno, que tenían como eje políticas fiscales, cambiarias y de ingresos que favorecieran el crecimiento del producto, la solvencia externa, la expansión del empleo, la mejora del nivel de vida y un proceso de crecimiento industrial profundo. El acompañamiento que la institución monetaria debía desempeñar hacia la reorientación de las políticas de inversión en las ramas productivas y hacia las regulaciones del sector financiero, como pilares de la estrategia de desarrollo de esta nueva etapa, no estaban en consonancia. El neoliberalismo, que asignaba una total eficiencia asignativa al mercado y evitaba toda orientación y regulación adecuada del crédito por parte del Estado, era parte de otra época que llegaba a su fin.

 

Cambio de paradigma
En 2007, cuando aún no había estallado la crisis financiera mundial, la entonces diputada Mercedes Marcó del Pont presentó en el Congreso un proyecto de ley para ampliar los objetivos del BCRA que fue resistido por el poder financiero en su conjunto. La propuesta legislativa debió esperar 5 años para ser tratada en el recinto, con la crisis mundial ya desatada y Marcó del Pont como titular del Central.

Transportadoras de caudales. Nuevo marco regulatorio con más supervisión y control. (Jorge Aloy)

En 2012 la entonces presidenta del Banco Central alentaba el debate acerca de la reforma de las funciones de la entidad que conducía: cualquier modificación legislativa sería incompleta si «en materia de política monetaria y financiera continúa predominando la concepción ideológica ortodoxa neoliberal, por eso tenemos que hacer un esfuerzo en el debate teórico», aseguraba. En este marco y con la crisis financiera mundial instalada y sin perspectivas de resolverse, se ponía en evidencia que la banca pública nacional debía instrumentar políticas contracíclicas que compensaran la retracción de la oferta de la banca privada –nacional y extranjera–, para amortiguar el impacto sobre la economía real. «Cuando llegamos al BCRA nos dimos cuenta de que lo que realmente inhibía la política monetaria y financiera del organismo no eran solo las limitaciones de la Ley de Entidades Financieras, sino el artículo 3 de la Carta Orgánica, que planteaba el objetivo único. Esto inhibía la posibilidad de discriminar el crédito, por ejemplo», recuerda Marcó del Pont.
Y el debate tuvo lugar en el Congreso Nacional. «Alfonso Prat Gay y Martín Redrado –expresidentes del Central– tenían en la cabeza que después de la crisis de 2002 se debía ir hacia un régimen de metas de inflación, que ese debía ser el objetivo del Central. Ese fue uno de los temas que más se discutió entonces en el Congreso. Se pretendía que se formalizara un régimen de metas de inflación. Y también se criticó la decisión de objetivos múltiples, principalmente el de cuidar la estabilidad financiera, que hoy está bien visto», agrega la directora de la Fundación de Investigaciones para el Desarrollo (FIDE).
Aprobada por mayoría, la reforma de la Carta Orgánica direccionó las funciones del organismo hacia la economía real al ampliar sus objetivos. A la meta única de estabilidad de precios, se le sumaron el empleo, el desarrollo económico con equidad social y la estabilidad financiera. Lo mismo ya ocurría con autoridades monetarias de países como Estados Unidos, Canadá, Brasil y Sudáfrica, entre otros. Y tras el estallido de la crisis global –entre 2008 y 2010– otras naciones impulsaron reformas en las cartas orgánicas de sus bancos centrales para evitar un estallido del sistema financiero y de sus economías.
La reforma amplió el arsenal de herramientas del BCRA para, entre otras cosas, regular y orientar el crédito, potenciar la capacidad del financiamiento del organismo al Tesoro, institucionalizar la posibilidad de utilizar reservas de libre disponibilidad para cancelar deuda y extender el alcance de su marco regulatorio.

 

Herramientas
Las reformas de las funciones de la autoridad monetaria le otorgaron un rol activo en la promoción del crédito productivo a largo plazo, donde puede regular las condiciones de los préstamos, por ejemplo, extender plazos, fijar tasas de interés, orientar el destino hacia cualquier sector productivo o región, limitar las comisiones y los cargos.
En nuestro país el crédito representa solo el 14% del Producto Interno Bruto, un bajo nivel tanto en términos históricos como en la comparación con el marco regional. Al tiempo que dichos préstamos están concentrados en los sectores que más rentabilidad brindan a los bancos, como por ejemplo, el consumo (créditos personales y tarjetas de crédito).

Vanoli. La defensa del usuario
financiero, nueva función
de la entidad.

El economista Esteban Mercatante hace un pormenorizado recorrido del sistema financiero nacional desde la implementación de la Ley de Entidades Financieras de 1977, que evidencia una marcada reducción de entidades públicas, banca privada nacional y, especialmente, instituciones no bancarias, privatización de numerosas entidades financieras públicas provinciales y un fuerte avance de la extranjerización. «De las entidades financieras (bancarias y no bancarias), las de propiedad de capital extranjero, que en 1977 eran 17, hoy llegan a 29. Los bancos de capital nacional, que en 1977 eran 85, son hoy 33. Sumando el conjunto de entidades privadas financieras, alcanzan el número de 40. Entre los 10 principales bancos privados que operan en el país, 6 son de capital extranjero. Si consideramos el volumen de depósitos que manejan estas 10 entidades, alcanza nada menos que al 43,5% del total de los depósitos del sistema, dando cuenta de una marcada concentración en el sector privado financiero. De este volumen en manos de los bancos más grandes, el 58% está en manos de los de capital extranjero», sostiene Mercatante en un artículo publicado en la revista Ideas de izquierda. Y concluye que «no sorprende que este sistema financiero más concentrado y extranjerizado, tenga una estructura en la cual los principales agentes lo empujan hacia actividades financieras que produzcan buenos márgenes en el corto plazo».

Marcó del Pont. El rol activo del
Central debe discutirse en
el Congreso.

Entre sus primeras acciones tras la reforma, el Central dispuso a través de la Circular A 5319, en julio de 2012, la implementación –para 31 bancos, 20 de ellos los más grandes del país– de una línea de financiamiento a las empresas para proyectos de inversión, por un monto equivalente al 5% de los depósitos. «Contar con este tipo de herramientas nos permitió lanzar la Línea de Crédito para la Inversión Productiva (LCIP), que es un importante mecanismo regulador del mercado de crédito», asegura el titular del Banco Central, Alejandro Vanoli. Mientras que el economista jefe del Banco Credicoop, Alfredo García, coincide con Vanoli y señala que «gracias a la reforma de la Carta Orgánica se ha podido implementar, por ejemplo, la Línea de Crédito para la Inversión Productiva, obligatoria para la mayoría de los bancos, que ha orientado una porción importante del financiamiento hacia las pymes, con condiciones de plazo y tasa muy convenientes».

García. Por una nueva Ley de
Servicios Financieros que regule
la banca.

En julio de 2015 el Central resolvió extender la LCIP para el segundo semestre del año. En esta séptima etapa, «el monto objetivo asciende a 52.000 millones de pesos para canalizar créditos principalmente a mipymes, 39% por encima de la meta fijada en el tramo anterior», señala el último Informe sobre Bancos del Central. Mientras que la tasa –fija para los primeros 36 meses– se redujo a 18% nominal anual. Y agrega: «Se seguirá incentivando el financiamiento bancario a regiones de menor desarrollo económico y a las empresas más pequeñas dentro de las mypymes». De acuerdo con la última información disponible del BCRA, desde el lanzamiento de la LCIP (mediados de 2012), el monto de las financiaciones acordadas equivale a aproximadamente 140.000 millones de pesos.
En el marco del eje de estabilización financiera, el Central ha puesto en marcha una nueva legislación que involucra a un grupo de sectores que no contaban con normativa específica. Tal es el caso de las cámaras compensadoras de valores, los sistemas de pagos, las empresas que permiten el envío de remesas al exterior y las transportadoras de caudales. En este último caso, estas empresas fueron señaladas como un factor de la cadena de circulación de dinero que agudizó en algunas ocasiones los faltantes de billetes y monedas. En ese rumbo, a mediados de agosto de este año, el Central promulgó un marco regulatorio para el transporte terrestre de valores, que contempla un régimen más estricto de supervisión y control para el desarrollo de la actividad.

 

Servicios y diagnósticos
«La Reforma de la Carta Orgánica del BCRA en 2012 recoge gran cantidad de preceptos contenidos en las propuestas del IMFC, y en el proyecto de Ley de Servicios Financieros para el Desarrollo Económico y Social, presentado por el diputado Carlos Heller y que el movimiento cooperativo apoyó con más de un millón de firmas», señala García. «Incluso, conceptos como el de defensor del usuario de servicios financieros, que ya se encontraban incluidos en nuestro proyecto de Ley de Servicios Financieros, figuran en la redacción de la nueva Carta Orgánica».
Tanto la extitular del Central como el actual coinciden en remarcar la creación de esta nueva instancia de defensa de los usuarios financieros. «Con la reforma de 2012 se incorporó además un área que estaba en las sombras: el usuario de servicios bancarios. En ese sentido, se incorporaron varias de las reformas de la propuesta del diputado Carlos Heller. Eso se incluyó en la Carta Orgánica, es decir, que hubiese una defensa y un tutelaje de los derechos de los servicios financieros», resalta Marcó del Pont. Mientras que para Vanoli sobresale la «protección de usuarios financieros que se logra generando instancias de defensa del consumidor financiero», como una de las novedades de las funciones de la entidad monetaria.

Alto. El Central amplió sus objetivos y creó nuevas herramientas que direccionaron sus funciones hacia la economía real. (Kala Moreno Parra)

La incorporación de un espacio de defensa del consumidor y el dictado de normas para la protección del usuario financiero establecen límites claros a la aplicación de cargos y condiciones que no fueran convenidas. En ese marco, el Central dictó desde fines de 2013 distintas medidas que se centran en los cargos y comisiones, el principal punto en el cual se detecta la mayor cantidad de abusos. A fines de agosto, el BCRA implementó tres medidas para prevenir el abuso en las relaciones entre los agentes del sistema financiero y los usuarios. En primer lugar, impide que las entidades cobren por servicios duplicados. Y también prohíbe el cobro de cargos y comisiones en las operaciones de movimientos de fondos en efectivo en pesos (depósitos o extracciones) y en la recepción de cheques en una sucursal distinta a la de radicación de la cuenta.
A 80 años de su creación, la autoridad monetaria argentina propende a recuperar las primigenias funciones con que se fundó. Década neoliberal mediante, el Banco Central se encuentra enfocado en revertir el paradigma que le otorgaba solo una función, lo aislaba de la economía real y le otorgaba todo el poder al mercado financiero. Pero aún resta por hacer. «Todavía hay espacio para seguir regulando el sistema financiero no bancario. Lo que implica fiscalizar y regular. Regular a una serie de actores que no lo están y supervisar a los grupos económicos», señala Vanoli. Por su parte, Marcó del Pont sostiene: «No creo que en este proceso de empoderamiento de la sociedad se pueda volver atrás para con el sistema financiero, con el rol activo que tiene hoy el Central». Sin embargo agrega que «esta discusión se tiene que trasladar al Congreso de la Nación, porque siempre hay riesgos ante la presencia de pensamientos neoliberales». Y afirma que hay que cambiar la Ley de Entidades Financieras. «Sería una buena ocasión para discutir el rol de la banca universal, de la especializada y de la extranjera versus la nacional. Con tiempo y tranquilidad habría que hacer también un buen diagnóstico de la banca pública, para que sea un instrumento para el progreso regional».
«Las reformas a la Carta Orgánica son un gran paso adelante, pero adolecen de una debilidad», advierte García. Y afirma: «Estas políticas de regulación y orientación del crédito y de las tasas de interés son facultad del directorio del Banco Central, puede aplicarlas así como ignorarlas. Desde el movimiento cooperativo creemos que se requieren normas que establezcan el cumplimiento obligatorio de estas regulaciones. De allí que seguimos bregando por la derogación de la Ley de Entidades Financieras de la dictadura, y su reemplazo por una de Ley de Servicios Financieros que establezca la obligatoriedad de la orientación del crédito hacia las pymes y al financiamiento hipotecario para vivienda. Que también cambie la actual autorización a los bancos comerciales para realizar “todas las operaciones que no les sean prohibidas”, por un listado taxativo de operaciones que les permita funcionar como banca universal, tal como existe en la mayoría de las legislaciones del mundo».

Cristian Carrillo / Mirta Quiles