11 de junio de 2024
Las medidas en favor del desarrollo fabril en los países centrales recibieron en los últimos meses el inesperado reconocimiento del organismo, mientras que, en los emergentes, la macroeconomía manda.
Plan Made in China 2025. Basado en 10 sectores estratégicos en los que el gigante asiático quiere incrementar su participación a lo largo de toda la cadena de valor.
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El mismo Fondo Monetario Internacional (FMI) que alienta el más estricto ajuste de las cuentas públicas para los países endeudados, publica documentos que reconocen la importancia, generalización y crecimiento de las medidas gubernamentales en respaldo de la producción fabril. «Se trata de una reacción esperable, después de intentar tapar el sol con las manos durante décadas», interpretan los investigadores Verónica Robert y Pablo Bortz, de la Universidad Nacional de San Martín (UNSAM). La política industrial, agregan, es habitual a fin de «mejorar el desempeño competitivo de la actividad manufacturera, incrementar las competencias tecnológicas, especialmente a través del desarrollo y adopción de nuevas prácticas». Las consecuencias de la pandemia, el aumento de las tensiones geopolíticas y la crisis climática se convirtieron en amenazas para la seguridad (económica y energética) y alentaron a los Gobiernos a potenciar el uso de medidas de protección de sus sistemas productivos. En ese contexto, Estados Unidos, la Unión Europea y China adoptaron diversas medidas de política industrial.
Según relevó el FMI, en 2023 los Estados realizaron más de 2.500 intervenciones sobre los sectores fabriles, y más de dos tercios de ellas se orientaron a reforzar la participación de las empresas propias.
Las publicaciones del FMI sobre políticas industriales rompen una tradición de más de 50 años de historia del organismo. Uno de esos documentos, de enero pasado, presentó inclusive una base de datos con información acerca de qué países instrumentan estas políticas, de qué tipo son y cómo evolucionaron a través del tiempo. En cuanto a las razones que justificaron la utilización de los más diversos instrumentos de apoyo en los últimos años, se mencionan: la necesidad de corregir fallas de mercado; los objetivos de desarrollo de determinados rubros o territorios rezagados; y la creación (o el sostén) del empleo.
A su vez, las políticas industriales asientan su racionalidad a partir de tres conceptos: los desafíos en el plano del cambio climático, la seguridad nacional y la resiliencia de las cadenas de valor. En gran medida el apoyo se concentró en productos que tienen un uso tanto civil como militar y en los insumos utilizados en procesos de desarrollo de alta tecnología, como los minerales críticos y los semiconductores.
Robert y Bortz aluden además al cuadro postpandemia, en el cual Estados Unidos adoptó medidas de política industrial a partir de leyes como las CHIPS Act y la IRA. Ambas apuntaban tanto a la lucha contra la inflación como a la disputa con China. El gigante asiático viene cumpliendo su plan Made in China 2025, a través del cual busca incrementar su participación a lo largo de toda la cadena de valor de diez áreas estratégicas, como máquinas computarizadas y robots de gama alta, producción de nuevas tecnologías verdes, especialmente paneles fotovoltaicos, baterías y electromovilidad, desarrollo aeroespacial y equipo marítimo avanzado, entre otros.
Frente a esto, la Unión Europea lanzó su política del pacto verde, con foco ambiental, pero también con miras a retener capacidad industrial (el sector representa el 20% de su economía y el 80% de las exportaciones) y empleo manufacturero.
Política Pacto Verde. La Unión Europea lanzó su plan, con foco ambiental, pero también para retener capacidad industrial y empleo manufacturero.
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Es ilustrativo que tres miembros de la UE −España, Grecia y Portugal− hayan demandado a fines de mayo, durante la reunión del Consejo de Competitividad, un instrumento financiero para reforzar políticas industriales del bloque comunitario «más allá de 2026».
El ministro español del ramo, Jordi Hereu, defendió la necesidad de «seguir proveyendo de fondos europeos para la transformación de la industria y la economía, un elemento que ha funcionado muy bien los últimos años».
Subsidios
La política industrial juega un potente papel en la disputa hegemónica (tecnológica e industrial) global. El protagonismo en este giro es de las economías desarrolladas, que orientan grandes volúmenes de financiamiento para construir y desarrollar nuevas capacidades productivas y seleccionar trayectorias tecnológicas acordes. «La propia base de datos del FMI muestra que la mayor cantidad de medidas fue adoptada por países avanzados, y que el principal instrumento que utilizaron fue el otorgamiento de subsidios», constatan los investigadores de la UNSAM.
Lejos de este tipo de decisiones, en los países en desarrollo esas políticas son sospechadas de corrupción o de satisfacer intereses específicos de empresas consolidadas. Por eso se concentran principalmente en regulaciones sobre comercio exterior e inversiones.
Algunos ejemplos pueden verse en el caso de Indonesia y su prohibición a la exportación de níquel, que llevó a un crecimiento de la localización de funciones y a la exportación de productos de mayor valor. Chile, por su parte, está implementado políticas de cuotas de venta al mercado interno y precio preferente de compuestos de litio, con el objetivo de agregar valor en el mercado local. Con este instrumento han logrado atraer la atención de la industria de materiales para elevar el producto de exportación (materiales catódicos).
El problema, para Argentina particularmente, es que difícilmente el Fondo avale políticas que puedan poner en riesgo objetivos macroeconómicos. Lo cual restringe el margen para adoptar medidas sobre inversiones con condicionalidades de agregado de valor, integración nacional, fomento al valor agregado en origen a través de precios preferenciales o cuotas para procesamiento en el mercado interno. Además, cualquier política industrial requiere financiamiento, y si algo se destaca en la gran mayoría de los programas del FMI, es el veto al gasto en inversión pública.
Por último, los analistas de la UNSAM advierten que la transición hacia economías que contemplen los riesgos climáticos, uno de los principales fundamentos del resurgimiento de las políticas industriales, es una necesidad imperiosa global. «Sin embargo –concluyen– se aprecia detrás de todo ese discurso una motivación clara por dominar las nuevas cadenas de valor asociadas a esta transición».
